行政区划调整是促进区域发展的重要手段之一。今年以来，包括陕西省宝鸡市、河南省洛阳市、浙江省杭州市等在内的多个城市迎来行政区划调整。与此同时，撤县设区也被写进多地“十四五”规划。
日前，就行政区划调整热点话题，记者对华东师范大学中国政治发展战略研究所教授林拓进行了专访。作为长期
特大超大城市
亟需优化空间布局
中国城市报：我国超大特大城市内部行政区划面临哪些挑战？
林拓：对我国超大特大城市内部尤其是主城区的行政区划具有奠基作用的是盛行于民国的警区。
当时的警区不仅负责治安，还具有市政、慈善等职能，此后还不断叠加职能，逐步向行政区演化。当警区转化为行政区，尽管后期不断调整合并，但规模与格局逐渐难以适应现代城市的发展要求。
不仅如此，我国许多超大特大城市主要设置于20世纪20年代至30年代，当时往往采取将城市化地区“切块设市”的方式建立，早期的市辖区面积通常很小，不少主城区的一般市辖区面积加在一起也小于周边一个县的体量。随着改革开放以来市管县体制不断推行及撤县（市）设区进程展开，许多超大特大城市市辖区规模差异显著，不同市辖区在资源禀赋、管理幅度和发展能级等方面的不平衡影响了市域均衡发展。
随着超大特大城市建设和产业发展快速推进，近郊新设市辖区往往逐步成为城市发展的主力承载空间，市辖区内开始划设部分区域作为新区、开发区或高新区等功能区。在发展初期，功能区偏重产业功能，大多采取管委会体制，但随着这些区域发展成熟，功能区与行政区在体制机制上的掣肘就越来越明显，甚至成为许多高能级功能区迈向更高质量发展的阻碍。
此外，突如其来的新冠肺炎疫情也引发了我国超大特大城市行政区划设置的反思。行政区划作为形塑城市空间结构的重要力量，其优化设置必须要更多地从统筹城市发展和安全的角度进行考虑。
中国城市报：超大特大城市在行政区划调整时需要注意哪些问题？
林拓：当前，超大特大城市内部行政区划确实到了优化的重要时期，但需因城、因时而异，不宜成为“热潮”。行政区划调整并非“包治百病”，最忌讳“一哄而上”，许多问题仍需要通过体制机制改革，必须尊重科学规律，深入论证、慎重决策，更要讲究水到渠成。否则，不仅难以达到预期效果，反而会增加不必要的社会成本甚至风险。
调整特大超大城市行政区划时，一方面应改善部分超大城市中心城区过密化格局。过密化格局已经成为大城市病滋生以及城市风险治理的重要原因，应着力破解若干城区过密偏小或形态不合理等结构问题，优化重组中心城区的行政区划结构，必要时与郊外市辖区或街镇联动，从圈层式封闭型旧格局逐步转变为开敞式舒展型新格局。
另一方面，要在更大尺度区域范围内考量行政区划结构优化，中心城市本身的无序扩容可能会埋下未来发展的隐患，应当从省域及更大区域范围的长远考量，通过多种方式，探索分阶段、分类型、分片区的推进模式，适时适度推动相关地区的结构优化。
与此同时，应提高城市重要功能区与行政区的融合以及行政区划设置质量，针对如城市新区、开发区、高新区、自贸试验区或自由贸易港区等部分大中城市重要功能区与行政区之间的矛盾问题，支持人口集聚态势良好、具备较强发展动能、区域边界稳定的功能区设置行政区，促进产城融合发展，增强重大战略承载能力。
值得注意的是，促进居民群众从行政区划调整中切实获益。行政区划调整的效果归根结底要由群众来评价，在行政区划调整研究论证到实施推进的全过程，都要始终坚持以人民为中心，尊重人民意愿、服务人民需求、增进人民福祉，让重大区划调整的红利充分释放，惠及各方。
撤县设区
谨防过而难渡
中国城市报：包括云南省昆明市、浙江省嘉兴市、浙江省温州市、江西省抚州市、陕西省汉中市在内的多个城市在“十四五”规划中明确提及撤县设区。您如何看待上述撤县设区现象？
林拓：自上世纪90年代以来，区域中心城市、省会城市等已经普遍经历一轮或多轮撤县设区调整，如今已成为行政区划调整的重要现象。无论是设区市还是设改县（市），通常试图取得至少以下获益：
拓展城市市区面积。例如，年福州市长乐撤市设区，根据福州市原城市总体规划，年中心城区建设用地规模为平方公里，现状建设用地平方公里，市区发展空间严重不足，而长乐已经属于福州城市功能新区，通过长乐撤市设区，扩大福州市区发展空间。
城市功能统筹协调。以生态功能为例，按照城市化标准来看，部分生态功能主导地区并不具备设区条件，但从加强对生态功能主导地区的支撑角度着眼，协调行政区与生态功能区关系，加强生态治理能力。如上海、北京等城市通过生态功能主导地区撤县设区，加强整体带动和支撑，扩大城市生态环境容量。
公共服务标准接轨。在大部分城市中，区和县之间公共服务标准存在一定差异，通过撤县设区，引导经济发展水平较好的地区与经济相对薄弱的地区互利共赢，提高薄弱地区公共服务水平。区划调整后，原有行政区和新设区的公共服务资源共享、标准对接，确保教育、医疗、公共交通等基本公共服务领域实现了“同城同待遇”。
同时也应注意到，撤县设区调整正在从中心城市向次中心城市转移，一些城市提出撤县设区有其合理性和必要性。以浙江省嘉兴市为例，自年设立地级嘉兴市以来，中心城区相沿不改，是长三角核心区16个设区市中中心城区面积最小的，不仅难以适应嘉兴市的发展势头，而且当前的由县（市）包围的行政区格局与嘉兴地处浙江接轨上海“桥头堡”的地位很不相衬，若长期如此，更有可能成为共同富裕及城乡融合发展进一步推进的体制障碍。
中国城市报：如有必要撤县设区，地方在推动过程中需要注意哪些问题？
林拓：从近年的情况来看，在推动撤县设区时还需要
另一方面，有的地方撤县（市）设区后仍保持原有城乡格局。撤县（市）设区以及部分地区紧随而来的撤乡设镇、撤镇设街过程中，由于建制转换，部分城市统计口径下的城镇化率明显提高，但是这些新设区在实际形态上仍然是城乡共存的格局，有的区农村、山区比例仍然很高，有的街道下还有大量建制村，假性城市化的问题仍然突出。
当然，撤县（市）设区仅是做了“前半篇”文章，更重要的是“后半篇”，需要通盘谋划。全市域的整体统筹与新设区的主动作为两者应当相得益彰，战略性地将资源，尤其是与民众切身利益相关的公共服务资源进行重新优化布局。当前正在着力推进撤县设区后的验收与评估工作，今后将产生极为重要的积极效应。
跨辖区治理
行政区划调整非万能钥匙
中国城市报：如何认识跨辖区治理和行政区划调整二者的关系？
林拓：跨辖区治理几乎成了老问题，也是世界难题。比较明显的事实是，越发达的地区越趋向于和同，跨辖区治理的机制也更为丰富而有效。
不仅如此，跨辖区治理在不同发展阶段往往注入新的内涵，形成新的方式。通常的做法是建立跨行政区的协调机制，如沪苏浙皖共同设立长三角绿色生态一体化发展示范区执委会等，以及在多部门或多层级上建立共同参与的联席会议制度等。
不宜将跨辖区治理难题都寄希望于行政区划调整，很多问题并不来源于行政区划本身。跨辖区治理的境界在于实质性的“跨”，而不是划一性的“调”，片面追求毕其功于一役。
当然，有些难题确实根源于行政区划的体系与体制，如省管县下的县格局有的面临主体较多、资源有限、协调复杂等难题，撤县建区后参与协调的主体变为设区市，有利于化繁为简，提高跨市域一体化事项的协调联动效率；建区后省、市、区的战略导向更加统一，有利于集成创新，叠加多层次资源协同推进一体化重点领域改革；建区后市际乃至省际的新设区建设力度加大，有利于聚力攻坚，推动建成一体化协同发展门户等等。
中国城市报：当下都市圈、城市群发展普遍面临跨辖区行政问题。中心城市行政区划如何调整，才能有助于解决都市圈、城市群跨辖区行政问题？
林拓：放开来看，应当着力加强都市圈及城市群的行政区划协同优化，全面提升辐射带动力。城市群是新型城镇化的主体形态，重点城市群及都市圈行政区划优化设置应进一步加强统筹协调。
首先，要建立以都市圈及城市群为整体的行政区划协同优化机制，推动中心城市以及重要轴线和廊道沿线地区的行政区划调整；其次，要大力提升设区市的市域一体化发展水平，提高区域中心城市资源配置能力，夯实区域一体化发展的市域基础；此外，要促进交界地区从屏蔽效应向中介效应的有效转化，发挥重要交界地在区域一体化发展中的桥头堡作用。
行政区划调整确实有相当程度的基础优化作用，但这种效应并不会随着调整自然获得，而是需要在区划调整前就开展深入的研究论证和扎实系统的方案制定，将区划调整后促进都市圈和城市群一体化发展的方向和方式想深、想透，并在落地实施后有效落实执行，才有可能达到预期的效果。
原标题：林拓：行政区划调整并非“包治百病”
作者：邢灿